Op basis van data in gesprek met jeugdzorgaanbieders: Gemeente Utrecht doet het al jaren
door: Koen Enneking en Amber Heemskerk
Een werkwijze waarin verschillende vormen van jeugdhulp in één overzicht samenkomen én waarmee je als gemeente zowel de inhoudelijke als financiële ontwikkelingen kunt volgen. Klinkt als toekomstmuziek? Met behulp van datagedreven werken in het Jeugddomein komt de Gemeente Utrecht al aardig dicht bij dit ideaal. Hoe gaan ze te werk? Wat meten ze precies, en wat niet? En nog belangrijker: hoe waarborg je de privacy van deze jonge, kwetsbare doelgroep? Een gesprek met senior beleidsadviseur Gaby Willemse.
Gemiddelde leesduur: 9 minuten
Gaby Willemse is senior beleidsadviseur bij de Gemeente Utrecht. Ze is sinds 2015 werkzaam in het team Jeugd.
In het Jeugddomein loopt de gemeente Utrecht al behoorlijk voor op het gebied van datagedreven werken. Hoe gaan jullie precies te werk? 'Wij maken gebruik van een dashboard waarin de zorg die wordt verleend op grond van de jeugdwet op verschillende manieren inzichtelijk wordt gemaakt. De data waarop dit dashboard is gebaseerd wordt door de jeugdzorgaanbieders gecreëerd. Dit doordat zij gebruik maken van de landelijke standaard iJW. Concreet gaat dat bijvoorbeeld over de data die de aanbieder levert op bepaalde vaste momenten, namelijk wanneer jongeren worden doorverwezen naar de jeugdzorgaanbieder, wanneer de zorg daadwerkelijk start en wanneer de zorg wordt beëindigd. Gezamenlijk verschaffen die gegevens hele zinnige regieinformatie. Je krijgt dan namelijk een beeld van de instroom, uitstroom en gemiddelde zorgduur van alle cliënten. Maar dit wordt ook per buurt, zorgtype en periode in kaart gebracht. En natuurlijk de zorgpaden: wat gebeurt er als een jeugdige bij aanbieder X ‘klaar’ is en hij of zij vervolgens naar een andere aanbieder gaat? Door al die informatie te bundelen, kunnen we als gemeente deze gegevens analyseren.'
"Je voert op basis van die data het gesprek over wat je ziet en wat een verklaring zou kunnen zijn"
'Naast de kwantitatieve data, verzamelen we ook informatie over de kwaliteit en impact van de geleverde zorg bij cliënten. Onze aanbieders gebruiken hiervoor allemaal dezelfde tool, Ervaringwijzer, met daarin een heel beperkt aantal vragen aan cliënten over hoe zij de zorg van die aanbieder hebben ervaren. Data op zich zeggen niet alles. Om ze goed te kunnen duiden, is het gesprek nodig. Met jeugdzorgaanbieders, maar ook met andere partners in de stad. Net als alle andere gemeenten streven we er naar dat zo min mogelijk jongeren en gezinnen gebruik hoeven te maken van jeugdhulp. Wanneer je ziet dat het aantal cliënten bij de aanbieder van heel specialistische jeugdzorg toeneemt, dan roept dat vragen op. Om bij te kunnen sturen wil je begrijpen wat de oorzaak is van de toename. Bijvoorbeeld de vraag: wat gebeurt er dan in de fase daarvoor, de basishulp? Is daar ook een toename in het aantal cliënten? Wordt de toename veroorzaakt door een grotere instroom? Of wordt de zorgduur langer? In beide gevallen is de vraag: waarom dan? Je voert dus, kortom, op basis van die data het gesprek over wat je ziet en wat een verklaring zou kunnen zijn. Met een aanbieder afzonderlijk, met alle aanbieders gezamenlijk en soms ook in breder verband, bijvoorbeeld met huisartsen en onderwijs. Dat leidt tot waardevolle inzichten waar we allemaal van leren en die we gebruiken bij de realisatie van onze beleidsambities.'
Het dashboard toont dus de ontwikkeling van de zorg binnen een bepaalde zorgaanbieder? 'Klopt, en daarnaast worden binnen het dashboard die ontwikkelingen bij elkaar samengevoegd of naast elkaar gezet. Dan wordt bijvoorbeeld inzichtelijk hoe het aantal cliënten met basishulp zich in de loop der tijd ontwikkelt in relatie tot het aantal cliënten dat een bepaalde vorm van specialistische jeugdhulp krijgt. Ook hebben we inzicht in zorggebruik per wijk. Dan komen dus alle vormen van jeugdhulp bij elkaar en is te zien hoe dat zich dan in het totaal en ten opzichte van elkaar ontwikkelt. Onze zorgaanbieder kunnen dit soort informatie ook goed benutten om een beeld te krijgen van waar ze staan, om zo vervolgens hun koers te bepalen. Daarom willen we dat ze in de toekomst ook zelf het dashboard kunnen inzien. Ons data team, bestaande uit een aantal data scientists, is verantwoordelijk voor de verwerking van alle informatie in het dashboard. Voordat de data scientists ermee aan de slag gaan, worden al die data gepseudonimiseerd en vervolgens omgevormd tot leesbare grafieken en tabellen. In het dashboard staan geen persoonsgegevens. Daar gaan de data scientists erg zorgvuldig mee om, wat soms ook tot beperkingen leidt. Bijvoorbeeld: naast de regionale zorg, hebben we ook het Landelijk Transitiearrangement (LTA). Dat is landelijk ingekochte zorg waar betrekkelijk weinig cliënten gebruik van maken. Als een buurtteammedewerker dan bijvoorbeeld in het dashboard zou zien dat één cliënt uit Overvecht zorg krijgt van een bepaalde LTA-aanbieder, dan is dat herleidbaar. De buurtteammedewerker kan dan precies weten om wie het gaat. Daarom geldt de regel: in gedeelde analyses worden aantallen pas zichtbaar als het gaat om 10 of meer cliënten. Als het er minder zijn, dan staat er: ‘aantal kan niet worden weergegeven’. Je weet dan dat dit type zorg wordt geleverd, je ziet alleen niet hoeveel cliënten het betreft. Dat zorgt weliswaar voor beperkingen, maar dat is natuurlijk omwille van de privacy.' Bij een minimum van 10 is het dus niet herleidbaar. Maar hoe zit het met de reden van uitstroom? Is dat geen herleidbare informatie? 'Als gebruiker is het niet mogelijk om informatie op cliëntniveau te genereren. Wanneer ik een overzicht zie van vijftien cliënten, dan kan ik niet doorklikken op één cliënt om daar specifieke informatie over wat dan ook te achterhalen. Het is wel mogelijk om selecties te maken, maar bij een te laag aantal verschijnt er niets.'
"Veel gemeenten werken met van die enorme productlijsten. Maar als je wilt weten hoeveel kinderen er jeugdhulp hebben, dan voegt het niks toe om categorieën als ‘GGZ licht’ en ‘GGZ zwaar’ sterk gedifferentieerd in beeld te brengen."
Welke cijfers worden er zoal in kaart gebracht? 'Heel veel, het ligt eraan hoe je je zoektocht insteekt. Het dashboard heeft namelijk meerdere onderdelen en het is per onderdeel mogelijk om selecties te maken. Er is informatie over de instroom, uitstroom en gemiddelde zorgduur. Op een bepaald moment, of over een bepaalde langere periode. Wie verwijzen cliënten door en waar komen ze terecht? En de reden van beëindiging: is de cliënt zelf gestopt? Of is de behandeling volgens plan afgerond? Of is hij of zij overgegaan naar volwassenzorg? Tot slot is het ook mogelijk om, in gesprek met partners uit de stad, het zorggebruik per buurt te analyseren. Dat is heel interessant, want de ene wijk is de andere niet. Wat we bijvoorbeeld een paar jaar geleden constateerden was dat in een bepaalde wijk het aantal verwijzingen voor autisme of ADHD relatief hoog is. Dat terwijl dat in andere wijken nauwelijks voor komt. Dat geeft stof tot nadenken. Wat is dan het normale niveau? Is dat aantal in die ene wijk te hoog? Of is het in andere wijken juist te laag? Waar heeft dat mee te maken? En wat kunnen of willen we met deze inzichten?' Naast de ontwikkeling van de zorglevering bij aanbieders, kunnen jullie dus ook zien hoe de zorgvraag zich ontwikkelt in een bepaalde wijk. Wat doet de gemeente Utrecht vervolgens met die informatie? 'We kunnen inderdaad op geaggregeerd niveau zien hoe de behoefte aan specialistische jeugdhulp zich in een bepaalde wijk ontwikkelt. Maar dat geldt ook voor basishulp. In sommige wijken is het gebruik van basishulp veel hoger dan dat van specialistische jeugdhulp, en in sommige wijken juist andersom. Wat schuilt er achter dit verschil? Uit gesprekken die we daarover met partners in de stad voeren, komt naar voren dat inwoners van verschillende wijken ook anders denken over jeugdhulp en wie dat zou moeten leveren. Dat is zachte informatie, maar je kunt er wel wat mee. In sommige wijken lijkt er over het geheel genomen een voorkeur te zijn om hulp te krijgen vanuit specialistische jeugdhulp, en niet vanuit het buurtteam. Dat kan ermee te maken hebben dat mensen wel weten wat ze kunnen verwachten van een aanbieder van specialistische jeugdhulp, maar minder goed van een buurtteam. Dat is iets waar je rekening mee kunt houden, bijvoorbeeld in de communicatie.' De jeugdzorgaanbieders leveren alle informatie voor het dashboard. Maakt dat hun administratieve last zwaarder? 'Nee, want ze hoeven niks extra’s aan te leveren. Alle jeugdhulpaanbieders zijn verplicht om volgens een landelijke standaard bepaalde gegevens te leveren. Dat vragen we van ze, en dan ook nog op de meest eenvoudige manier. Maar het heeft ook te maken met het feit dat de gemeente Utrecht met taakgerichte bekostiging werkt. Het is niet dat een aanbieder na afloop van de zorg een rekening indient, zoals wel het geval is bij een inspanningsgerichte en outputgerichte bekostigingsvariant. Daar komen dan ook vaak veel productcodes om de hoek kijken. Door het gebruik van de taakgerichte bekostiging hebben we daar geen last van. We werken met slechts vijf productcategorieën en hebben geen tarieven, maar een lumpsumbudget per aanbieder. Het enige wat wij willen weten: de datum van toewijzing naar één van de vijf zorgcategorieën, wanneer de zorg start en wanneer de zorg stopt. We vragen geen aanvullende gegevens om het dashboard op te vullen. Niet alleen vinden de aanbieders, zo blijkt uit de gesprekken, dat een prettige manier van werken; het is voor ons ook een stuk overzichtelijker. Veel gemeenten werken met van die enorme productlijsten. Maar als je wilt weten hoeveel kinderen er jeugdhulp hebben, dan voegt het niks toe om categorieën als ‘GGZ licht’ en ‘GGZ zwaar’ sterk gedifferentieerd in beeld te brengen. Dat is alleen maar verwarrend. Bovendien ontstaat er een perverse prikkel als er een beter tarief hangt aan zwaardere zorg.'
"Dit systeem valt of staat bij in control zijn, en dat is makkelijker gezegd dan gedaan."
Op basis van de informatie die jullie halen uit het dashboard voeren jullie het gesprek met de zorgaanbieder. Wat volgt er zoal uit dit soort gesprekken? 'Een aantal punten komt vaak terug in deze gesprekken. Allereerst zagen we dat veel aanbieders moesten wennen aan onze manier van werken, dat is: taakgerichte bekostiging met een beperkt aantal producten. Voor deze manier van werken is het heel belangrijk dat die beperkte gegevens die we vragen wel goed en tijdig worden geleverd. Dat betekent dat je als aanbieder goed in control moet zijn, zowel administratief als financieel. Als de aanbieder niet in control is en geen actuele data doorgeeft, ontstaat er een vertekend beeld. En dat valt op. Als er alleen maar instroom is en geen uitstroom, dan loop je achter met de stopberichten. Als bijvoorbeeld alle 100 cliënten conform plan zijn beëindigd, dan gaat daar iets mis in de administratie. Als een aanbieder niet uitkomt met het budget, dan willen we dat tijdig weten, en niet achteraf met een rekening geconfronteerd worden. Dat deze onregelmatigheden zichtbaar zijn is alleen maar goed, want zo kun je de aanbieder stimuleren om wel in control te zijn. De aanbieders met wie we nu samenwerken zijn al langere tijd gecontracteerd en bekend met onze manier van werken. Daar speelt dit nu veel minder, maar het blijft wel onderwerp van gesprek. Daarnaast hebben we natuurlijk het gesprek over beleidsambities en de rol die de aanbieder heeft in het verwezenlijken van die doelen. Zoals de meeste gemeenten streven we ernaar om hulp tijdig, zo licht mogelijk en dichtbij huis te organiseren. Om te volgen hoe dat gaat, kijken we naar de ontwikkelingen in bijvoorbeeld het aantal uithuisplaatsingen, de verhouding basishulp en specialistische hulp. Soms zie je dan ontwikkelingen die niet passen bij de ambitie. We zien bijvoorbeeld dat de zorgduur toeneemt. Dan horen we van aanbieders vaak dat de zorgvraag van cliënten steeds ingewikkelder worden. Dat lig wel in lijn met de landelijke trends, en dat heeft ook te maken met de coronacrisis. Met name de psychische hulpvraag duurt langer en is intensiever. Logisch, want cliënten konden niet meer in persoon gesproken worden. Alles moest digitaal, en dat blijkt toch minder effectief. Maar soms heeft langere zorgduur ook te maken met het feit dat er geen passende uitstroomplek is in de vorm van een voorziening voor volwassenzorg of woonruimte. Die krapte wordt opgevangen met jeugdhulpvoorzieningen.' Jullie werken nu al een tijdje met dit dashboard. Wat zou je andere gemeenten adviseren als ze een dergelijk systeem willen invoeren? Waar moeten zij goed op letten? 'Het vraagt tijd. Je moet niet verwachten dat je dit in één keer kunt invoeren. En het hangt ook enorm samen met je manier van bekostigen. Hoe meer zorgcategorieën en -producten, hoe diffuser het beeld, hoe moelijker te duiden. Ik denk dat onze werkwijze nauw verweven is met een taakgerichte bekostiging, en dat is een bewuste keuze die wij in 2015 hebben gemaakt. Hierdoor hebben we nu een heel overzichtelijk aantal zorgcategorieën. Dat maakt het mogelijk om de inhoudelijke en financiële ontwikkeling op de totale jeugdhulp over langere termijn te volgen, ervan te leren en bij te sturen. Daarnaast is het van groot belang om je aanbieder mee te nemen in het proces. Dit systeem valt of staat bij in control zijn, en dat is makkelijker gezegd dan gedaan. We hebben in het begin gezien dat, om heel verschillende redenen, vooral de hele kleine en de hele grote aanbieders moeite hadden met deze manier van werken. Aanbieders spreken nu over een verademing aan eenvoud, maar daar staat ook wel wat tegenover: je moet als aanbieder goede controle hebben over je eigen bedrijfsvoering. Dat gaat hand in hand.' Waar zie jij nog mogelijkheden voor verbetering? 'Er blijft altijd nog genoeg te wensen over. Zo willen we nu ook gaan kijken naar het inrichten van dashboards op basis van opgaves. Bijvoorbeeld de opgave om zo min mogelijk kinderen uit huis te plaatsen. Dat vraagt inzet van meerdere partijen, zeker niet alleen vanuit de jeugdhulp. Om iets te zeggen over de voortgang, is het niet zinvol om alleen te kijken naar data van losse jeugdhulpaanbieders. We zoeken naar manieren om beter te begrijpen waarom er nog steeds kinderen uit huis worden geplaatst, welke factoren mogelijk van invloed zijn en wat helpt om uithuisplaatsing te voorkomen. De oplossing ligt, denken we, voor een groot deel buiten de jeugdhulp. Het zou interessant kunnen zijn om dan de data van het dashboard te verrijken met niet-jeugdhulp data waarover we als gemeente kunnen beschikken. Bijvoorbeeld financiële of psychische problematiek bij ouders. Die gegevens zou je gepseudonimiseerd kunnen vergelijken met de jeugdhulpdata. Dat zijn allemaal wensen voor de toekomst. Zo blijven we ons ontwikkelen.'